討論了一年多，用“千呼萬喚始出來”形容《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例(征求意見稿)》(以下簡稱《PPP條例(征求意見稿)》)的發(fā)布一點也不夸張。

　　去年7月，國務(wù)院常務(wù)會議明確要求加快政府和社會資本合作(PPP)的立法工作進度，國務(wù)院2017年立法工作計劃也將此項立法列為全面深化改革急需的項目。

　　此后一年多的時間里，國務(wù)院法制辦會同國家發(fā)改委、財政部，多次論證和調(diào)研，聽取各方面意見后，研究起草了《PPP條例(征求意見稿)》，并于7月21日發(fā)布。業(yè)界普遍認為，《PPP條例(征求意見稿)》發(fā)布意味著PPP立法取得了實質(zhì)性進展。

　　社會公眾可以在2017年8月22日前登錄中國政府法制信息網(wǎng)，對征求意見稿提出意見。《中國經(jīng)濟周刊》就《PPP條例》起草過程中爭議的焦點問題采訪了業(yè)界人士，共同討論這一PPP立法道路上里程碑式的大事件。

　　>> 焦點一： 基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)邊界如何明確?

　　截至2017年6月底，財政部和國家發(fā)改委兩部委推動的PPP項目總額已超過20萬億元，落地5.57萬億元。

　　由于部委的分工和職能不同，在長期的工作開展中存在著兩套細則。因此，在PPP領(lǐng)域這兩個部委的職責如何劃分，一直是業(yè)內(nèi)關(guān)注的重點。

　　業(yè)界普遍認為，2016年7月7月日召開的國務(wù)院常務(wù)會議為兩部委的權(quán)責劃分定了基調(diào)。會議提出，在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施兩個領(lǐng)域推廣PPP模式，分別由財政部和發(fā)改委統(tǒng)籌。

　　但在實際工作中，對于公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施這兩個領(lǐng)域的區(qū)分還是沒有明確的界定。

　　長期研究PPP的清華大學(xué)教授王守清曾表示，如果不進一步明確界定和劃分“公共服務(wù)”和“基礎(chǔ)設(shè)施”，會給實際操作帶來困難。因為很多基礎(chǔ)設(shè)施就是提供公共服務(wù)的，如提供教育和醫(yī)療的教學(xué)樓和醫(yī)院大樓，還有一些像產(chǎn)業(yè)新城、海綿城市、智慧城市類項目，本來就是包含“公共服務(wù)”和“基礎(chǔ)設(shè)施”的一個整體，沒法區(qū)分，區(qū)分了就沒法集成提高效率。

　　一位地方官員也表示，基礎(chǔ)設(shè)施就是提供公共服務(wù)的，很多PPP項目在實際操作中也難以區(qū)分究竟是屬于公共服務(wù)設(shè)施領(lǐng)域，還是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。他擔心的是財政部門的PPP項目，發(fā)改委不認，而發(fā)改委的PPP項目，財政不能列支。該官員呼吁，PPP政策應(yīng)該在更高層面上予以統(tǒng)籌，統(tǒng)一政策口徑，以方便實踐層操作。

　　正在征求意見的《PPP條例》被認為是更高層面上統(tǒng)一政策口徑的文件，不過一些業(yè)內(nèi)人士表示，《PPP條例》不僅在名稱上沒有區(qū)別公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)系，在具體內(nèi)容中關(guān)于兩部委的邊界還是沒有清晰的確認和劃分。

　　君澤君律師事務(wù)所合伙人靳林明告訴《中國經(jīng)濟周刊》，PPP領(lǐng)域公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施分別由財政部和發(fā)改委統(tǒng)籌負責，此次《PPP條例(征求意見稿)》對公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的界定亦未明確提及，因而并未從根本上解決財政部與發(fā)改委的職能分工問題。

　　與此同時，靳林明認為，征求意見稿引入的“基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目指導(dǎo)目錄”(下稱“指導(dǎo)目錄”)機制具體如何操作還有很大討論空間，如能在指導(dǎo)目錄中對各類PPP項目的性質(zhì)做出明確界定，將對引導(dǎo)和規(guī)范PPP項目實踐大有裨益。

　　“關(guān)于指導(dǎo)目錄的制定主體，建議由國務(wù)院主持制定，若‘國務(wù)院有關(guān)部門’均可分別制定，難免使得基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的邊界更加模糊�！苯�林明說。

　　>> 焦點二： 物有所值評估是不是必要程序?

　　在目前的PPP項目操作中，物有所值評估(VFM，value formoney)和財政承受能力論證是PPP項目識別階段的兩項重要工作，無論從理論界還是實務(wù)界都已形成了共識，PPP項目需要做“兩個評價”。

　　畢馬威企業(yè)咨詢(中國)有限公司基礎(chǔ)設(shè)施PPP咨詢總監(jiān)李煒表示，通過物有所值評估，能夠從定性和定量兩個方面明確項目采用PPP模式的優(yōu)勢所在，便于政府對項目做出適當?shù)呐袛�，并不是所有項目都適合采用PPP模式。PPP的發(fā)展應(yīng)該堅持可持續(xù)的理念，通過財政承受能力論證，能夠明確政府財政的極限，為政府合理規(guī)劃與控制PPP項目的實施提供依據(jù)。

　　《PPP條例(征求意見稿)》提出，“有關(guān)主管部門擬訂合作項目實施方案，應(yīng)當會同同級發(fā)展改革、財政等有關(guān)部門，從經(jīng)濟效益、社會效益等方面對采用政府和社會資本合作模式的必要性、合理性組織開展評估;涉及政府付費、政府提供補助或者補償以及政府分擔風險等財政支出事項的，應(yīng)當提請同級財政部門進行財政承受能力評估�！�

　　對此，北京方程財達咨詢有限公司總經(jīng)理張漢說，這里提到的對實施方案的“必要性、合理性評估”和“財政承受能力評估”兩種評估實質(zhì)上也就是“物有所值評價”和“財政承受能力論證”，這兩項工作需要繼續(xù)堅持。另外，在國家嚴控地方債務(wù)的大背景下，為避免個別地方政府對“財政承受能力論證”的干擾，建議“財政承受能力論證”需上級政府財政部門或者省級財政部門統(tǒng)一審批。

　　>> 焦點三： 如何杜絕新官不理舊賬?

　　PPP的核心思想是政府和社會資本合作，但在長達10~30年的合作期限中，如何保證PPP項目不受政府換屆換人的影響，如何杜絕新官不理舊賬，項目涉及的財政資金是否納入政府財政預(yù)算等，一直是社會資本方關(guān)心的問題。

　　此次《PPP條例(征求意見稿)》對此問題也作了著重闡釋，提出“對合作項目協(xié)議中約定的財政支出事項，應(yīng)當足額納入年度預(yù)算，按照規(guī)定程序批準后，及時支付資金”�！罢�府和社會資本方應(yīng)當守信踐諾，全面履行合作項目協(xié)議約定的義務(wù)。合作項目協(xié)議的履行，不受行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、政府有關(guān)部門機構(gòu)或者職能調(diào)整以及負責人變更的影響�！�

　　國浩律師事務(wù)所合伙人王衛(wèi)東告訴《中國經(jīng)濟周刊》，雖然《PPP條例(征求意見稿)》明確了合作項目的財政支出必須足額納入政府年度預(yù)算，但受限于《預(yù)算法》規(guī)定，各級政府只有中期預(yù)算規(guī)劃和年度預(yù)算，而那些需要由財政支出平衡未來收益的PPP項目，實際上是需要和政府長期預(yù)算相掛鉤的，并且目前的財政可承受能力評估也應(yīng)當基于長期預(yù)算計劃的。有鑒于此，一是需要在立法中補充政府有責任將支出事項納入中期預(yù)算規(guī)劃，同時需要向財政部建議未來在預(yù)算法實施中引入長期預(yù)算計劃的機制，以解決長期穩(wěn)定支付依據(jù)的問題。

　　錦天城律師事務(wù)所合伙人律師劉飛告訴《中國經(jīng)濟周刊》，上述一系列條款從立法的層面上明確了對政府方履約責任規(guī)范，是保障社會資本在PPP項目中合法權(quán)利和收益的原則和政策導(dǎo)向。

　　劉飛表示，《PPP條例(征求意見稿)》提到了政府對社會資本方的監(jiān)管及對第三方的監(jiān)管，但沒有提到如何監(jiān)管地方政府，而在PPP實踐中，地方政府違約也是影響PPP項目進展的關(guān)鍵因素之一。在政府監(jiān)管方面，《PPP條例(征求意見稿)》對政府能力和機制建設(shè)未做明確規(guī)定，“有關(guān)部門”的使用仍然不利于理順政府職能。

　　>> 焦點四： 鼓勵民企參與如何落實?

　　鼓勵民營企業(yè)參與PPP項目是《PPP條例(征求意見稿)》希望達到的目標之一。征求意見稿明確要求不得排斥或限制非公有制社會資本方依法參與PPP項目，對于民企而言是重大的利好。但在實踐中，民營資本參與PPP項目遇到的問題，不只是表面排斥和限制。

　　龍元明城PPP研究中心的數(shù)據(jù)顯示，民營企業(yè)參與PPP項目的高峰是在2015年12月，截至2015年底，PPP項目總落地規(guī)模在9400億元左右，其中，民企規(guī)模占比達到35.31%，民企參與項目個數(shù)占比達53.6%。到2016年底，PPP項目總成交3.97萬億元，其中民企規(guī)模占比26.94%，參與項目個數(shù)占比48.79%。2017年6月底，PPP總成交5.56萬億元，民企規(guī)模占比25.31%，參與項目個數(shù)占比47.6%。

　　上述數(shù)據(jù)可以看出，三年來PPP項目的規(guī)模不斷擴大，但總盤子中民企的數(shù)量和規(guī)模占比呈持續(xù)下降趨勢。

　　對此，政府官員也有自己的苦水，某地方政府官員告訴記者，當?shù)氐腜PP項目社會資本方首選是國有企業(yè)，一來他們認為國企資金、技術(shù)實力雄厚;二來是一旦以后出現(xiàn)問題，地方政府的壓力會小一些。除此之外，該官員還說出另一層原因：并不是每個地方都能吸引一流的民企來做項目。

　　一個比較明顯的例子是，7月1日，財政部、住建部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部四部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》提出，大力支持污水、垃圾處理領(lǐng)域全面實施PPP模式工作，未有效落實全面實施PPP模式政策的項目，原則上不予安排相關(guān)預(yù)算支出。

　　此通知被認為是污水和垃圾處理領(lǐng)域的重大利好，也是貫徹落實黨的十八大以來中央關(guān)于加快完善現(xiàn)代市場體系、加快生態(tài)文明制度建設(shè)相關(guān)戰(zhàn)略部署，進一步規(guī)范污水、垃圾處理行業(yè)市場運行，提高政府參與效率，充分吸引社會資本參與，促進污水、垃圾處理行業(yè)健康發(fā)展的重要舉措。

　　在現(xiàn)實情況下，各地對上述通知的認知態(tài)度存在較大差異。一位東部沿海財政發(fā)達地區(qū)的官員表示，他認為當?shù)氐奈鬯�處理、垃圾處理不在此通知之列。但實質(zhì)上通知所面向的是“各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政廳(局)、住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳(委)、環(huán)境保護廳(局)、農(nóng)業(yè)部門，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團財務(wù)局、建設(shè)局、環(huán)境保護局、農(nóng)業(yè)局”。

　　該官員之所以還能以“不差錢”的心態(tài)對待此事，很大一部分原因可能是當?shù)赜胸斦�專項資金支持此項工作，但是資金用完之后呢?該通知關(guān)系到環(huán)境公共服務(wù)質(zhì)量的提升，地方財政能否有持續(xù)的資金投入。

　　>> 焦點五： 信息公開如何堅持?

　　PPP項目是社會資本和政府共同向公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，地方政府或公眾支付公共產(chǎn)品和服務(wù)對價，應(yīng)對項目的可行性、合規(guī)性、物有所值等信息擁有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

　　為做好信息公開工作，財政部建立了全國政府和社會資本合作綜合信息平臺及項目庫，要求將全國擬以PPP模式實施的項目和PPP項目全部入庫。截至2017年6月末，按照財政部要求審核納入項目庫的項目13554個，總投資16.4萬億元，其中落地(已簽約進入執(zhí)行階段)項目2021個，總投資3.3萬億元。項目庫中國家示范項目700個。

　　對PPP項目信息公開能減少偽PPP項目，提高PPP項目全生命周期質(zhì)量。北京明樹數(shù)據(jù)有限公司CEO肖光睿認為，《PPP條例(征求意見稿)》通過在原有部門規(guī)章基礎(chǔ)上立法，明確了PPP項目的信息公開和社會公眾的監(jiān)督權(quán)，這將有助于當前PPP項目實現(xiàn)從量到質(zhì)的轉(zhuǎn)變。對于公開的內(nèi)容，盡管條例對不宜公開國家機密和商業(yè)機密的具體界定范圍未做說明，但列出了包括合作項目發(fā)起、社會資本方選擇、合作項目協(xié)議訂立、績效監(jiān)測報告、中期評估報告、合作項目重大變更或者終止情況以及監(jiān)督檢查情況和結(jié)果等需要信息公開的正面清單，賦予社會公眾對項目發(fā)起和執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)，將使PPP項目在陽光下運行，有效地推動更多的項目“真做PPP”和“做真PPP”。